In tema di contratto-di-concessione autostradale, sono rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8, 8 bis nonché dell’art. 1 bis e dell’art. 4 bis, del d. l. 28 settembre 2018, n. 109, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, in relazione agli artt. 3, 97, 23, 41, 102, 103, 24 e 111 della Costituzione (T. A. R. Liguria, Sez. I, ord. 6 dicembre 2019, n. 932).
Il Tar assume la violazione dei richiamati parametri costituzionali nella parte in cui le norme censurate intervengono in pejus sul contratto-di-concessione intercorrente tra la società ricorrente e le Amministrazioni resistenti, che, alla stregua della convenzione unica, già contemplava in capo al debitore responsabile di un grave inadempimento una tutela molto accentuata e di carattere certamente derogatorio rispetto al comune regime privatistico, sia sotto il profilo procedurale sia sotto il profilo sostanziale.
La Sezione individua nell’esclusione di qualsiasi intervento della società ricorrente – parte del contratto-di-concessione – dall’attività di rimessa in pristino dell’infrastruttura stradale complessivamente intesa, nell’imposizione in suo capo e per equivalente dei costi integrali per lo svolgimento delle attività predette e nella sua pretermissione nella determinazione della consistenza e della necessità o meno dei relativi importi gli indici del carattere deteriore del regime divisato dal combinato disposto delle norme censurate.
Il provvedimento legislativo censurato, inoltre, incide in via autoritativa sulle prerogative e sulle forme di tutela attribuite alla società ricorrente dalla convezione che accede al contratto-di-concessione ed impone in suo capo prestazioni patrimoniali ivi non previste, non conformi con il possibile riconoscimento dell’indennizzo contemplato dallo strumento privatistico nell’ipotesi di recesso, revoca o risoluzione.
Il Giudice amministrativo, configurato il provvedimento di nomina del commissario straordinario ed i decreti ed atti commissariali impugnati quale conseguenza applicativa delle previsioni di legge ai fini dello scrutinio della rilevanza della q. l. c. – rispetto alla cui ammissibilità si ritiene il carattere non incidente delle clausole di salvezza – richiama in primo luogo la qualificazione quale legge provvedimento delle norme censurate, attesa l’interdizione – disposta in via autoritativa e con specifico riferimento alla posizione della ricorrente – all’adempimento all’obbligo ed al ripristino dei lavori oggetto del contratto-di-concessione e considerata la previsione inerente alla prestazione delle somme predette.
Il Collegio precisa come non sussista nell’ordinamento un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto, da ritenersi ammissibili, tuttavia, entro limiti specifici – quale il rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione in corso – e generali – quale l’osservanza del principio di ragionevolezza e non arbitrarietà dell’opzione legislativa – oggetto di uno scrutinio ancor più severo in ragione della natura provvedimentale dell’atto legislativo sindacato.
Il Giudice amministrativo, in ordine alla non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità sollevate, chiarisce come, in relazione al principio di ragionevolezza e non arbitrarietà di cui agli agli artt. 3 e 97 Cost., il legislatore pare non aver assolto all’onere motivazionale richiesto dalla qualificazione recata dalle norme censurate, che si riferiscono alla necessità, di segno cautelare, di impedire alla società parte del contratto-di-concessione – considerata eventuale responsabile nel crollo del c. d. “Viadotto Polcevera” – il conseguimento di un ulteriore indebito vantaggio competitivo.
Il Legislatore, pertanto, ha adottato un provvedimento incisivo della situazione giuridica della società parte del contratto-di-concessione, senza il previo espletamento di un’istruttoria o, comunque, di un accertamento idoneo a suffragarne quantomeno gli indizi di responsabilità, ai quali conferire la considerazione dovuta nell’impianto motivazionale del provvedimento legislativo, attesane la natura sostanzialmente amministrativa.
Ad avviso del Collegio, tale carenza istruttoria, oltretutto, risulta accentuata dall’omessa esplicitazione nel provvedimento legislativo impugnato delle ragioni sottese alla deroga integrale della disciplina convenzionale – non assistita da alcuna guarentigia procedimentale – che accede al contratto-di-concessione; e dall’assenza di elementi idonei a dimostrare il compiuto bilanciamento in sede legislativa tra la soluzione scelta – sulla base di argomenti soltanto genericamente individuati e non congruamente motivati – e la possibilità in tesi che la concessionaria possa essere non responsabile per l’evento occorso in maniera integrale.
La Sezione chiarisce come anche l’interpretazione che identifica la responsabilità del mantenimento in assoluta sicurezza e funzionalità dell’infrastruttura concessa e la responsabilità dell’evento quali ragioni sottese all’obbligazione, in tesi meramente provvisoria, della società parte del contratto-di-concessione di corrispondere al commissario straordinario nominato dal Governo la provvista utile per l’esecuzione delle opere e delle attività necessarie – fatto salvo il diritto della stessa ad ottenere quanto versato all’esito dell’accertamento giudiziale dell’assenza di titolo e di responsabilità – si riveli contraddittoria e non idonea a giustificare il provvedimento in esame.
Il Tar, in relazione agli artt. 23 e 97 Cost., precisa come le leggi provvedimento – ex se compatibili con l’osservanza del principio di legalità – devono rinvenire supporto in un accertamento idoneo a giustificare i profili anche soltanto potenziali di responsabilità ed in un interesse pubblico chiaramente evincibile dal provvedimento, quante volte le disposizioni in contestazione – in ragione della loro specificità oggettiva e soggettiva e della loro attitudine lesiva della sfera giuridica del soggetto destinatario degli effetti delle stesse – risultino assimilabili a sanzioni amministrative ovvero a provvedimenti impositivi di prestazioni di non fare o pagare, dotati di rilievo economico.
Il Collegio, prospettata la non manifesta infondatezza delle norme de quibus per contrasto con i principi costituzionali della separazione dei poteri (artt. 102 e 103, comma 1 Cost.), del diritto di difesa (art. 24 Cost. ) e del giusto processo (art. 111 Cost.), ne censura la non compatibilità con gli artt. 3, 23 e 97 Cost., nella parte in cui disciplinano i criteri e le poste economiche relative alle indennità ed ai costi complessivi che il commissario straordinario può porre a carico della società parte del contratto-di-concessione, attesa la loro indeterminatezza e non pertinenza con lo specifico valore dell’immobile.
La Sezione, infine, riscontrato il richiamato difetto di compiuta motivazione e di bilanciamento dei contrapposti interessi coinvolti anche nella parte in cui le norme oggetto di q. l. c. sottraggono l’espletamento delle attività espropriative alla società parte del contratto-di-concessione, in capo alla quale residuano i soli oneri economici, ritiene che la sua esclusione dalle attività inerenti alla demolizione ed alla ricostruzione dell’infrastruttura ed all’imposizione di prestazioni patrimoniali di importo significativo configuri una restrizione della libertà imprenditoriale e della libertà della concorrenza (art. 41 Cost.), che – senza essere assistita dal previo espletamento di un accertamento in ordine alla responsabilità dell’evento dedotto nell’impianto motivazionale della legge provvedimento – non rinviene supporto nell’esigenza di tutelare eventuali interessi di rango costituzionale.
Avv. Marco Bruno Fornaciari