L’art. 84, comma 5, D. L. n. 18 del 2020 va interpretato nel senso che ciascuna delle parti ha facoltà di chiedere il differimento dell’udienza a data successiva al termine della fase emergenziale Covid-19 allo scopo di potere discutere oralmente la controversia, quando il Collegio ritenga che dal differimento richiesto da una parte non sia compromesso il diritto della controparte ad una ragionevole durata del processo e quando la causa non sia di tale semplicità da non richiedere alcuna discussione potendosi pur sempre, nel rito cartolare, con la necessaria prudenza, far prevalere esigenze manifeste di economia processuale (e ciò in particolare nella fase cautelare, mentre la pretermissione della discussione nel giudizio di merito va valutata anche alla luce di potenziali effetti irreversibili sul diritto di difesa che andrebbero per quanto possibile evitati stante la necessaria temporaneità e proporzionalità delle misure processuali semplificate legate alla situazione pandemica “acuta”) (1) (Cons. Stato, Sez. VI, 21 aprile 2020, n. 2539).
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Ritiene il Collegio che il contraddittorio cartolare “coatto” riveniente dalle norme recate all’art. 84, comma 5 del D. L. n. 18/2020 in tema di giustizia amministrativa, in quanto imposto ipso iure piuttosto che rimesso ad una libera opzione difensiva delle parti, configuri una soluzione ermeneutica non coerente con i canoni della interpretazione conforme a Costituzione, che integra una regola precettiva per l’ascrizione di significato ad una determinata disposizione nel confronto con la fonte gerarchicamente superiore, giammai un mero argomento persuasivo per la risoluzione di antinomie.
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Secondo il costante insegnamento della Corte costituzionale, invero, la pronuncia di illegittimità costituzionale di una norma sottende l’impossibilità di affermare un’interpretazione conforme alla Carta fondamentale della disposizione censurata mediante q. l. c., non già la più ampia possibilità di operarne un’esegesi in violazione del dettato costituzionale (cfr., ex multis, Corte cost., 20 marzo 2013, n. 46; Corte cost. 12 marzo 2007, n. 77).
Sebbene il processo amministrativo non risulti informato, a differenza del processo penale, al principio di oralità delle dichiarazioni e del contraddittorio in senso “forte” – atteso che lo svolgimento delle udienze può avvenire in assenza della comparizione delle parti e che il confronto con il Giudice può assumere forma meramente documentale – il contraddittorio cartolare “coatto”, infatti, realizzerebbe una deviazione irragionevole rispetto allo “statuto” recato dai princìpi enunciati a livello costituzionale in tema di “giusto processo”.
Lo svolgimento del “giusto processo” nel contraddittorio delle parti ed in condizioni di parità, quale prescritto dall’art. 111, comma 2 Cost., importa non già la sola necessità che ogni soggetto potenzialmente inciso dalla funzione giurisdizionale partecipi al procedimento, ma anche il riconoscimento della possibilità concreta per questi di esporre in termini puntuali – e, ove ritenuto, anche in forma orale – le proprie ragioni in risposta ed in contestazione rispetto alle argomentazioni addotte ex adverso.
D’altra parte, la guarentigia procedurale dell’interlocuzione diretta con il Giudice è assicurata dallo stesso art. 24 Cost. – parametro di costituzionalità, in combinato disposto con l’art. 3 Cost., nei giudizi di legittimità in punto di c. d. giusto processo, prima riforma recata dalla L. cost. n. 2/1999 – che garantisce alla parte processuale il diritto di accesso al giudizio, nonché il diritto a conseguire, per il tramite dell’esercizio della funzione giurisdizionale, una tutela adeguata ed effettiva della situazione sostanziale azionata.
Il Collegio precisa come tale ermeneusi risulti suffragata dalla interpretazione convenzionalmente orientata, come riveniente dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalle sentenze nn. 348 e 349 del 2007, quale portato della inedita configurazione di parametro interposto rispetto all’art. 117, comma 1 Cost. che la Convenzione EDU ha assunto successivamente al riconoscimento operato dall’art. 6 del Trattato sull’Unione Europea (TUE) nella versione consolidata all’indomani della entrata in vigore del Trattato di Lisbona (cfr. Corte cost., 24 ottobre 2007, nn. 348 e 349).
La Corte EDU, invero, ha adottato un’interpretazione evolutiva dell’art. 6, par. 1 CEDU e ha interpretato estensivamente il principio dell’equo processo ivi enunciato, quale applicabile anche al procedimento amministrativo, in quanto implementato da un’Autorità amministrativa, assimilabile al concetto di “tribunale” in ragione della capacità di adottare decisioni in tema di “criminal offences” o che, comunque, incidono su “civil rights and obligations“, sebbene non integrino l’esercizio di una funzione propriamente giurisdizionale.
Il processo cartolare “coatto” potrebbe collidere con la richiamata norma convenzionale, atteso che, alla stregua del tenore letterale delle norme di cui all’art. 84, commi 1 e 5 del D. L. n. 18/2020, il rinvio della trattazione della causa, lungi dalla configurazione di una facoltà accordata alla parte al fine di ottenere un differimento dell’udienza che ne consenta lo svolgimento nella forma della discussione orale, risulterebbe ammissibile soltanto al fine di consentire il compiuto esercizio del contraddittorio scritto di cui all’art. 73 c. p. a., già impedito dalla sospensione dei termini predisposta ope legis dall’8 marzo fino al 15 aprile 2020 (art. 84, comma 1 D. L. n. 18/2020).
A mente dell’art. 84, comma 5 del D. L. n. 18/2020, infatti, successivamente al 15 aprile 2020, in deroga alle previsioni del Codice del processo amministrativo, tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati.
Qualora una parte non presenti brevi note sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione, secondo la facoltà riconosciuta dalla disposizione, inoltre, il Giudice, su istanza della stessa parte ed entro il medesimo termine, dispone la rimessione in termini (art. 54, comma 1 c. p. a.), in relazione a quelli che, per effetto della sospensione prescritta dall’art. 84, comma 1, non sia stato possibile osservare ed adotta ogni conseguente provvedimento per l’ulteriore e più sollecito svolgimento del processo.
Il divieto assoluto di contraddittorio orale prescritto dalla richiamata disposizione, pertanto, potrebbe rappresentare un ostacolo significativo per la revisione in qualsiasi punto, in fatto come in diritto, della determinazione assunta dall’Autorità amministrativa, gravata per mezzo della proposizione del ricorso introduttivo, e contrasterebbe con il principio della pubblicità dell’udienza, che, sebbene privo di valore assoluto, può cedere soltanto in presenza di deroghe determinate da ragioni obiettive e razionali (cfr. Corte cost., 24 luglio 1986, n. 212; Corte cost., 23 gennaio 1971, n. 12)
La giurisprudenza convenzionale, infatti, ha precisato come lo svolgimento dell’udienza a porte chiuse, per tutta o parte della durata, risulti ammissibile esclusivamente nelle ipotesi in cui le circostanze della causa impongano l’esclusione della pubblicità del giudizio, peraltro giustificata esclusivamente in ragione di situazioni eccezionali e residuali, in quanto immanenti alla natura delle questioni da trattare (CEDU 13 novembre 2007, Bocellari e Rizza c. Italia; CEDU, 26 luglio 2011, Paleari c. Italia).
Avv. Marco Bruno Fornaciari