Il procedimento per la erogazione di contributi pubblici a sostegno dell’avvio di un’attività produttiva – ai sensi della legge n. 488/1992 – fisiologicamente prevede una prima fase di erogazione provvisoria ed una seconda, di erogazione definitiva, cui si giunge a seguito di puntuali verifiche sulla reale spettanza del beneficio e sulla ammissibilità di ciascuno dei costi indicati dalla impresa. Non può essere, quindi, invocata dalla parte interessata la lesione del principio di legittimo affidamento – in ordine alla spettanza di un importo maggiore rispetto a quello decretato con il provvedimento finale, pur adottato dopo un lungo lasso di tempo – per la specifica ragione che non è ipotizzabile che la società sia indotta a ritenere come definitiva la liquidazione iniziale disposta a suo favore che, secondo la legge, ha natura temporanea consolidandosi solo all’esito del procedimento di verifica (1) (T. A. R. Calabria – Reggio Calabria, Sez. I, 11 gennaio 2018, n. 10).
Con la sentenza di cui agli estremi dedotti in epigrafe, il Collegio definisce l’impugnativa proposta dalla società ricorrente avverso il provvedimento con il quale il Ministero dello Sviluppo Economico (MSE) aveva disposto la concessione definitiva all’operatore economico del contributo pubblico già contemplato di cui al D. L. 22 ottobre 1992, n. 415, convertito dalla L. 19 dicembre 1992, n. 488, per il sostegno all’avviamento delle attività produttive nel Mezzogiorno, la cui attribuzione in favore della medesima impresa, peraltro, era già intervenuta in via provvisoria con un precedente Decreto Ministeriale, che aveva computato l’importo in conto capitale della sovvenzione-pubblica alla stregua del parametro degli investimenti fissi ammessi, nonché il frazionamento della erogazione in distinte quote annuali.
L’apposita Commissione nominata dal Ministero, intervenuta in sede di accertamento dell’avvenuta implementazione dei programmi di investimento, d’altra parte, rideterminava in decremento l’importo dell’intervento erariale già computato con l’iniziale provvedimento di concessione della sovvenzione-pubblica, attesa la non ammissibilità al contributo di singole voci di spesa, che avrebbe importato la ripetizione parziale delle quote costanti già liquidate per SAL dalla Banca concessionaria, selezionata dall’operatore economico tra gli istituti di credito abilitati presso il MES, giusta l’art. 71, comma 1 D. P. R. 6 marzo 1978, n. 218.
Con il gravato Decreto di Concessione definitiva della sovvenzione-pubblica, pertanto, il Ministero rideterminava in decremento ed in via definitiva l’importo del contributo pubblico già riconosciuto, quale riveniente dalla Relazione Monografica, sebbene la Relazione sullo stato finale del programma di investimenti – prodotta dall’istituto di credito concessionario sulla base della documentazione finale di spesa acquisita dall’operatore economico – avesse definito un importo maggiore per la concessione dell’intervento finanziario pubblico.
Con l’articolazione di distinti motivi di ricorso, pertanto, l’impresa beneficiaria censurava la legittimità del provvedimento di concessione definitiva della sovvenzione-pubblica ex D. L. 415/1992, convertito dalla L. 488/1992, il cui sindacato era devoluto alla giurisdizione del G. A., in ragione della sentenza con la quale il G. O. – quale individuato nella ordinanza di rimessione per difetto di competenza territoriale, adottata dal Giudice civile inizialmente adito dalla società ricorrente in sede di impugnativa del decreto ministeriale – aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione.
La mancata comunicazione tempestiva all’operatore economico delle determinazioni adottate dalla Amministrazione nel procedimento di concessione del contributo pubblico, il carattere erroneo del computo e delle valutazioni sottese alla rideterminazione in decremento dell’importo ammissibile al finanziamento mediante l’intervento erariale, nonché la tardiva adozione del provvedimento di attribuzione definitiva della sovvenzione-pubblica, invero, avrebbero integrato distinti profili di illegittimità del provvedimento gravato.
(1) Il Collegio ritiene inammissibile il motivo di censura con il quale la società ricorrente deduce la mancata osservanza delle guarentigie procedimentali contemplate dagli artt. 7 ss. della L. 241/1990, in quanto articolato in termini generici, atteso che la configurazione ad iniziativa di parte dei procedimenti attributivi di vantaggi economici ex art. 12 della stessa legge sul procedimento amministrativo esclude, quale effetto legale, la necessità della comunicazione di avvio della serie procedimentale al soggetto privato interessato, attribuito alla competenza della Autorità amministrativa.
La costante giurisprudenza, intervenuta con riferimento precipuo c. d. preavviso di diniego di cui all’art. 10-bis L. 241/1990, ha precisato, invero, come l’istituto rinvenga ragione nella adozione da parte dell’Amministrazione procedente di provvedimenti a sorpresa, recanti per la prima volta la prospettazione delle questioni di fatto ovvero di diritto che integrano i motivi ostativi all’accoglimento della istanza, la cui cognizione da parte del privato interessato può essere assicurata soltanto attraverso la compiuta instaurazione del contraddittorio procedimentale, anche in chiave deflattiva della eventuale fase giurisdizionale (Cons. Stato, Sez. VI, 26 maggio 2017, n. 2507).
La finalità di garantire il compiuto esperimento del contraddittorio in sede procedimentale tra l’Amministrazione ed i privati interessati nel torno di tempo anteriore alla adozione di un provvedimento negativo assimila il c. d. preavviso di diniego ex art. 10-bis L. 241/1990 – quale comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di parte – e la comunicazione di avvio del procedimento prescritta dall’art. 7 della legge sul procedimento amministrativo, onde assicurare la valutazione di ogni elemento istruttorio utile alla decisione finale (cfr., ex multis, T. A.R. Campania – Napoli, Sez. III – 4 marzo 2019, n. 1183).
La rideterminazione in decremento dell’importo ammissibile al contributo pubblico ex D. L. 415/1992, convertito dalla L. 488/1992, quale computato nel provvedimento di concessione definitiva della sovvenzione-pubblica, inoltre, ha ripreso l’esito delle verifiche espletate in sede istruttoria dalla banca concessionaria e dalla Commissione ministeriale nominata per l’accertamento dello stato dei lavori alla stregua dei parametri di pertinenza e di congruità della spesa, in quanto conforme alla destinazione specifica ed esclusiva dell’intervento finanziario pubblico allo specifico investimento proposto, nonché ai più significativi costi esposti rispetto all’importo complessivo dell’opera sovvenzionata (cfr. C. G. A. R. S., ord. coll. n. 292/09).
Il mancato riscontro, nella ricognizione degli atti depositati in giudizio dalle parti, di elementi che confortino sul piano probatorio l’errore nel quale sarebbe incorsa l’Amministrazione intimata nell’espletamento della valutazione tecnica discrezionale sottesa alla rideterminazione in decremento dell’importo ammissibile al finanziamento, quale liquidato nel provvedimento di concessione definitiva della sovvenzione-pubblica ex D. L. 415/1992, convertito dalla L. 488/1992, pertanto, preclude l’esercizio di un sindacato giurisdizionale di annullamento sulla legittimità dell’atto oggetto di impugnativa, in quanto adottato in guisa conforme ai richiamati criteri di pertinenza e di congruità della spesa.
Il Collegio, da ultimo, rileva come l’articolazione del procedimento propedeutico alla adozione di provvedimenti attributivi di vantaggi economici ex art. 12 L. 241/1990 in fasi distinte – il cui espletamento conduce, rispettivamente, alla erogazione provvisoria ovvero definitiva del contributo pubblico – escluda la configurazione di un affidamento legittimo in capo all’operatore economico con riferimento all’importo della sovvenzione-pubblica, quale computato in sede di liquidazione iniziale, la cui portata transeunte può essere superata soltanto all’esito del procedimento di verifica che precede l’adozione del provvedimento di concessione definitiva del finanziamento erariale.
La giurisprudenza amministrativa, invero, ha precisato come il procedimento ex art. 12 L. 241/1990 configuri una fattispecie a formazione progressiva, in ragione del discrimen – tracciato in sede pretoria e rilevante anche in punto di adozione eventuale del provvedimento di revoca ex art. 21-quinquies della determinazione amministrativa già assunta in ordine alla concessione del finanziamento erariale – tra il momento statico della concessione del contributo pubblico e quello dinamico, integrato dall’impiego effettivo dell’importo sovvenzionato (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 11 gennaio 2010, n. 3; Cons. Stato, Sez. VI, 29 ottobre 2008, n. 5415).
Nella fase di valutazione della domanda di concessione della sovvenzione-pubblica, pertanto, il potere discrezionale dell’Amministrazione di riconoscere l’ausilio – mediante l’apprezzamento discrezionale dell’an, del quid e del quomodo della erogazione ed la previa selezione dell’interesse pubblico primario – configura in capo all’istante una posizione giuridica soggettiva di interesse legittimo, passibile di tutela dinanzi al G. A., in disparte le ipotesi di riconoscimento diretto ex lege del contributo ovvero della sovvenzione-pubblica (Cass., S. U., 9 gennaio 2007, n. 117; Cass., S. U., 28 ottobre 2005, n. 21000; Cass., S. U., 22 luglio 2002, n. 10689; Cass., 29 luglio 2003, n. 11649; Cons. Stato, Sez. IV, 28 marzo 2011, n. 1875; Cons. Stato, Sez. VI, 24 gennaio 2011, n. 465; Cons. Stato, Sez. V, 10 novembre 2010, n. 7994).
Nella fase procedimentale successiva alla concessione del contributo, ovvero nelle ipotesi in cui intervenga l’annullamento ovvero la revoca ex officio del provvedimento in ragione di vizi di legittimità o di una rivalutazione dell’interesse pubblico (artt. 21-quinquies e 21-nonies L. 241/1990), d’altra parte, la situazione giuridica soggettiva ascrivibile al privato deve essere individuata in un diritto soggettivo perfetto, la cui cognizione è devoluta alla giurisdizione del G. O., attesa la inerenza della controversia alla fase esecutiva del rapporto di finanziamento pubblico ed all’inadempimento degli obblighi rivenienti dal concreto provvedimento di concessione della sovvenzione-pubblica (Cass., S. U., 10 luglio 2006, n. 15618; Cass., S. U., 23 febbraio 2001, n. 66; Cons. Stato, Sez. VI, 20 dicembre 2012, n. 6575).
La giurisprudenza, d’altronde, ha precisato come i criteri e le modalità che devono informare il procedimento propedeutico alla adozione del provvedimento di concessione di una sovvenzione-pubblica ex art. 12 L. 241/1990, previa determinazione da parte delle Amministrazioni procedenti nelle forme contemplate dai rispettivi ordinamenti, integrino una regola generale, che assicura la tutela della par condicio tra i possibili destinatari degli interventi pubblici, nonché dell’affidamento legittimo degli operatori economici che instano per l’attribuzione del beneficio (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 23 marzo 2015, n. 1552; Cons. Stato, Sez. II, 14 agosto 2015, n. 5261).
Un distinto indirizzo registrato nella giurisprudenza, peraltro, ha precisato come la definizione dei criteri e delle modalità richiamati dall’art. 12 L. 241/1990 assicuri la necessaria osservanza del principio della parità di trattamento tra gli operatori economici, nonché la tutela dell’affidamento legittimo degli operatori economici, che instano per l’attribuzione della sovvenzione-pubblica (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 29 luglio 2019, n. 5319; Cons. Stato, Sez. V, 23 marzo 2015, n. 1552; Cons. Stato, Sez. II, 14 agosto 2015, n. 5261).
Avv. Marco Bruno Fornaciari